Una correcta alimentación repercute positivamente en la salud y en la población infantil despierta un especial interés ya que constituye un elemento fundamental para su completo desarrollo (Rigolfas, Padró y Cervera, 2010).


En el año 2005 el Ministerio de Sanidad y Consumo puso en marcha la Estrategia NAOS (Nutrición, Actividad Física y Prevención de la Obesidad) para sensibilizar a la población del problema de la obesidad e impulsar iniciativas que contribuyan a lograr que los ciudadanos, y especialmente niños y jóvenes, adopten hábitos de vida saludables, principalmente a través de una alimentación equilibrada y de la práctica de actividad física (Agencia Española de Seguridad Alimentaria, 2005). Bajo las directrices de la Estrategia NAOS, en el año 2006 se puso en marcha el programa piloto PERSEO, para promover la adquisición de hábitos alimentarios saludables, estimular la práctica de actividad física entre los escolares y prevenir la aparición de obesidad y otras enfermedades. Sin embargo, como se podrá comprobar, en el caso español existían importantes antecedentes en materia de políticas relacionadas con la alimentación de los escolares. 


El objetivo de este trabajo es, en primer lugar, analizar la evolución de las iniciativas de alimentación escolar que se pusieron en marcha en España a lo largo del siglo XX y el contexto en el que se implantaron. En segundo lugar, mostrar la importancia de tomar en consideración la experiencia histórica en el momento de diseñar y establecer políticas alimentarias. Para ello, junto al análisis de la legislación promulgada durante el período 1900-1978, se han utilizado sobre todo los textos y materiales que generaron el Programa de Educación en Alimentación y Nutrición (EDALNU) y organismos nacionales como el Servicio Escolar de Alimentación y Nutrición (SEAN) o internacionales como la FAO.


A finales del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, el movimiento higienista español, al igual que ocurrió en el ámbito internacional, avanzó en el desarrollo del concepto de «infancia protegible» (Perdiguero, 2004; Barona, 2006). Al mismo tiempo que tenía lugar un creciente interés sanitario por los problemas relacionados con la alimentación y la nutrición de la población (Bernabeu-Mestre et al., 2011; Bernabeu-Mestre, Trescastro-López y Galiana-Sánchez, 2011), primero desde el ámbito de la filantropía y con posterioridad desde la administración sanitaria y educativa, se fueron configurando iniciativas y políticas encaminadas a conseguir que la alimentación y nutrición de los escolares fuera adecuada en función de su edad y necesidades fisiológicas (Scott, 1954).


Como ocurría en el contexto internacional (Hendrich, 1992; Barona, 2012) en España, muchas de esas iniciativas se tradujeron en la creación de cantinas y colonias escolares, algunas mantenidas por asociaciones como la de Caridad Escolar, la del Desayuno Escolar o la del Niño Descalzo, entre otras (Trescastro-López, Bernabeu-Mestre y Galiana-Sánchez, 2011)1. Conocidas en el ámbito de la pedagogía como «instituciones circumescolares» tenían una doble misión (Hernández, Hernández y Sanromà, 2005). Por un lado, proporcionaban una alimentación que fuera «sana y abundante», para cubrir las necesidades de los niños2 y por otro se aprovechaba su potencial educativo. La educación no solo se limitaba al aspecto alimentario, sino también al «higiénico y moral», contribuyendo a la adquisición de «buenos modales y hábitos de orden y limpieza».


Tal fue el interés que despertaron estas iniciativas filantrópicas, que en 1912 el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, además de reconocer su labor3, estimó conveniente reunir los datos referentes a su organización y funcionamiento para conocer los resultados y analizar sus objetivos, aunque finalmente no se llegó a publicar dicha información4.


En 1921 se crearon 3 plazas específicas de maestras para reforzar la labor de la cantina del Grupo Escolar Cervantes de la Escuela Graduada de Magisterio de Madrid5. En las décadas de 1920 y 1930, desde el Ministerio se incoaron diversos expedientes que permitieron clasificar algunas cantinas como «Asociación benéfico-docente de carácter particular», tal como ocurrió con el Patronato de Cantinas y Colonias Escolares de la Coruña, o la Cantina Escolar de Benavente, entre otras6. Así mismo, en el marco de las campañas institucionales destinadas a abordar el problema sociosanitario de las Hurdes (Sánchez-Granjel, 2003), se concedió una cantidad de 10.000 pesetas para la implantación de cantinas escolares7.


Tras una primera etapa donde la iniciativa filantrópica fue esencial para la creación, mantenimiento y funcionamiento de las cantinas, se produjo su progresiva asunción pública. Las cantinas modificaron su concepción de instituciones benéficas y en 1931, el Gobierno republicano socialista, de acuerdo con sus políticas en materia educativa y sanitaria (Barona y Bernabeu-Mestre, 2008), decidió integrarlas en la obra educativa de la escuela y decretó que los consejos locales de primera enseñanza crearan cantinas en cuantas escuelas fuera posible y se sostuvieran con las subvenciones del Estado y municipios, además de donativos, colectas y suscripciones8. Aunque se continuó reconociendo la condición de «Asociación benéfico-docente de carácter particular»9, desde el ámbito gubernamental se realizó un importante esfuerzo presupuestario para su mantenimiento. El capítulo destinado a dichas partidas, pasó de 450.000 pesetas en 1931 a 2,7 millones de pesetas en 193410 y alcanzó la cifra de 7 millones en 193711.


Por otra parte, en un intento por regular su actividad y conseguir sus objetivos, se intensificó la reglamentación sobre las cantinas. Para que las subvenciones llegaran al mayor número posible se creó en el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes una Comisión Central de Colonias, Cantinas y Roperos Escolares, encargada de la distribución del presupuesto, de normativizar la concesión de ayudas y de inspeccionar que cumplieran su «alta función educadora»12.


En 1935 el Ministerio resolvió que en toda escuela nacional de primera enseñanza habría de existir una comisión protectora y los inspectores de primera enseñanza debían comprobar, no solo la inversión de los fondos, sino también el programa de alimentación y la selección de alumnos beneficiarios. En consonancia con el desarrollo que estaba alcanzando la nutrición comunitaria (Bernabeu-Mestre, et al., 2011, p.193), la supervisión sanitaria de las cantinas recayó en los médicos de asistencia pública domiciliaria, en aquellos casos en los que no existía la figura del inspector médico escolar de distrito (Ballester, 1994). Además, aquellas cantinas escolares que venían funcionando a cargo de «Asociaciones, Juntas o Comisiones», pasaron a integrarse en el organigrama de control y supervisión13.


Estas iniciativas encaminadas a conseguir la institucionalización pública del modelo de cantinas se vieron afectadas por la guerra civil, período durante el cual únicamente se otorgaron subvenciones para organización y mantenimiento de servicios básicos14, dotación de enseres y menaje imprescindible15 y para hacer frente a los gastos de alimentación de la infancia evacuada16.


La alimentación escolar durante el franquismo tuvo un antes y un después con la promulgación de la Ley de Educación Primaria de 1945. Durante los primeros años de posguerra se produjo un importante deterioro nutricional de la población (Del Cura y Huertas, 2007); sin embargo, aunque el Estado continuó subvencionando con cantidades variables las cantinas, el presupuesto asignado disminuyó en relación con el período republicano17 (Figura 1).


El 17 de julio de 1945 se promulgó la Ley de Educación Primaria, y en ella se intentó recoger las iniciativas que tenían como objetivo proteger a la infancia. En su artículo 12 se especificaba: «la enseñanza obligatoria llevará consigo la debida protección para aquellos escolares que por su pobreza no pudieran concurrir a las Escuelas sin asistencia de alimentación y vestido». En el artículo 47 del capítulo V, en el apartado dedicado a las actividades complementarias a la escuela, se detallaba que en este grupo quedaban comprendidas cuantas instituciones tuvieran por misión el cumplimiento del artículo 12 y declaraba: 


para alimento y vestido de los niños se crea en todas las Escuelas públicas (…) el servicio de comedores y roperos escolares. Los niños pudientes que utilizaren el comedor o el ropero escolar abonarán el importe que corresponda (…). Los niños que carezcan de recursos disfrutarán del servicio gratuito, y su sostenimiento corresponderá, en todo o en parte, al Estado y a las Corporaciones públicas (…)18. 


Fue a partir de este momento, cuando la gestión, coordinación y mantenimiento de las cantinas o comedores pasó a ser asumida plenamente por la iniciativa pública. 


Como consecuencia del desarrollo de dicha Ley, en 1952 se creaba el «Servicio de Protección de la Alimentación Escolar Infantil» (tabla I) con el objeto de «perfeccionar en todos los aspectos la nutrición de los alumnos de las escuelas nacionales y de orientar debidamente los comedores escolares sostenidos por el Ministerio de Educación Nacional, así como instruir a las familias en orden a la alimentación de sus hijos»19.


Dos años más tarde, en 1954 (tabla I), se firmó un convenio entre el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Gobierno español, y se organizó un sistema de ayudas destinadas a niños, adolescentes, mujeres embarazadas y lactantes. Dicho convenio permanecería en vigor durante el tiempo necesario para que los planes de operaciones pudieran llegar a ejecutarse20. Ese mismo año se creó la Comisión Interministerial para el Auxilio Internacional a la Infancia21 (CIAII) en el Ministerio de Asuntos Exteriores (tabla I). La CIAII sería la encargada de la ejecución práctica del convenio, la preparación y elaboración de los planes de operaciones y la utilización y distribución de los artículos que el Fondo facilitara. Fruto de la labor de la CIAII, a lo largo de las décadas de 1950 y 1960 se fueron aprobando e implantando diversos programas nacionales: el de productos lácteos pro bienestar infantil y social; el de educación en alimentación y nutrición (EDALNU), el de sanidad (prematuros, rehabilitados, tracoma, etc.), el de ayuda social americana, etc., todos relacionados con los planes de operaciones suscritos con los Organismos Internacionales UNICEF, FAO y la National Catholic Welfare Conference (NCWC)22.


También en 1954 (tabla I), se creaba el Servicio Escolar de Alimentación y Nutrición (SEAN) dependiente de la Dirección General de Enseñanza Primaria con el objetivo de poner en práctica el artículo 47 de la Ley de Educación Primaria. Entre las funciones del SEAN destacaba la misión de organizar, distribuir e instalar los medios necesarios para el establecimiento del complemento alimenticio y cooperar en la orientación dietética en la edad escolar23. El SEAN tenía una doble misión, por un lado asegurar a los alumnos que acudían a los comedores y colonias una alimentación adecuada e influir, a través del niño, en la educación sanitaria de la familia (Servicio Escolar de Alimentación, 1955, p. 13). Por otro, coordinar las políticas e iniciativas nacionales y la ayuda internacional. Se trataba de un conjunto de actividades en las que estaban implicados diversos ministerios y direcciones generales (Vivanco, 1965; Trescastro-López y Trescastro-López, 2013).


En diciembre del mismo año24 se amplió la composición y funciones de la CIAII al extender sus competencias a la distribución de los suministros que facilitara a «Caritas» la NCWC. En 1955 se publicaron las normas ejecutivas para el desarrollo de la «Ayuda Social Americana para los económicamente débiles», incluida en los acuerdos bilaterales firmados con EEUU en 1953 (Barciela, 2000), cuyos objetivos eran la intensificación en España de los servicios de cantinas escolares; el fomento de la alimentación complementaria para tuberculosos, madres gestantes y lactantes y niños menores de tres años; el suministro de la ayuda a establecimientos benéficos y de asistencia sanitaria y social; y el mantenimiento de la asistencia social y domiciliaria practicada por Cáritas y la Obra Social de la Sección Femenina25. La alimentación complementaria contemplaba el reparto de productos lácteos y durante el curso 1955-1956 se implantó en las escuelas españolas. Aunque ya existían investigaciones sobre los beneficios que aportaba dicha suplementación en escuelas inglesas, francesas o estadounidenses (Scott, 1954, p. 22), se pusieron en marcha en España estudios en los que se comprobaba el aumento de peso y talla con la suplementación de 250 ml de leche, 10 g mantequilla y 30 g de queso por ración a niños de grupos económicamente débiles (Altava, 1957, p. 30; Vivanco, Palacios y García, 1984, pp. 34-38). 


El Gobierno español, además de distribuir la Ayuda Social Americana, se comprometía a mejorar el nivel de vida de las clases necesitadas, de manera que conforme la ayuda internacional se fuera reduciendo se «debían incrementar los fondos nacionales»26. También se incentivó la producción de leche convocando concursos entre empresas españolas para la adjudicación del suministro de leche destinada al programa sanitario-pedagógico-docente desarrollado por el SEAN27.


Entre los años 1955 y 1966 la administración española, además de las subvenciones aprobadas en los presupuestos generales, destinó más de 551.464.626 pesetas como créditos extraordinarios para los gastos originados por la distribución de los productos de la Ayuda Social Americana28 (Figura 2).


En 1959 se creó, dependiente de la CIAII, la Comisión Mixta de Productos Lácteos pro Bienestar Infantil y Social (tabla I), encargada de ejecutar el programa del mismo nombre derivado del convenio de 1954, que estaba regido por un órgano ejecutivo de Gerencia radicado en el SEAN29. Ambas Comisiones, la Interministerial y la Mixta fueron ampliando su composición con el fin de implicar al mayor número posible de organismos30.


Unos años después, en 1961, se ponía en marcha el Programa EDALNU (De Palacios, 1969; López, 1972; López, 1973; López, 1987; García y López, 1990) (tabla I), cuyo objetivo principal era mejorar el nivel nutricional de la familia española introduciendo la educación en nuevos y mejores hábitos alimentarios y el estímulo para la producción y consumo de alimentos locales (Esplugues-Pellicer y Trescastro-López, 2012; Trescastro-López, Galiana-Sánchez y Bernabeu-Mestre, 2012; Trescastro-López y Trescastro-López, 2013). El Programa fue asignado a la Dirección General de Enseñanza Primaria a través del SEAN, «en estrecho contacto» con las Direcciones Generales de Sanidad, de Coordinación, Crédito y Capacitación Agraria, y con la Sección Femenina de FET y de las JONS, así como con los Organismos internaciones FAO y UNICEF. Para poder desarrollar los objetivos del Programa, se convocó en 1962 el primer curso de Diplomados en Educación en Alimentación y Nutrición (EDALNU) (tabla I) para capacitar al personal que debía difundirlo. Dicho curso se celebró en Madrid y participaron quince profesoras enfermeras puericultoras, diez miembros del Servicio de Extensión Agraria, once Instructoras de la Sección Femenina y cincuenta y seis educadores31. Cabe resaltar a los maestros entre el colectivo de Diplomados EDALNU; para favorecer su labor y continuidad se creó un Consejo Escolar Primario compuesto por 56 Escuelas Nacionales de Educación en Alimentación y Nutrición: tres en Madrid; dos en Barcelona, Oviedo, León y Valencia; y una en cada una de las restantes provincias, con excepción de las africanas. Al frente de dichas Escuelas estuvieron maestros nacionales en posesión del Diploma EDALNU encargados de desarrollar el Programa en el ámbito escolar32.


En 1963 ante el desarrollo del SEAN y para facilitar la continuidad del Programa EDALNU en las escuelas, se crearon cuatro departamentos33: el de Educación en Alimentación y Nutrición a cargo de Doña Felisa de las Cuevas Canilla; el de Complemento Alimenticio, a cargo de Don José Matesanz Sanz; el de Comedores Escolares, a cargo de Doña Dolores Prados Beltrán34; y el de Programación, a cargo de Don Manuel Rivas Navarro.


Durante los años siguientes se produjo una disminución de la aportación internacional a la alimentación escolar y se incrementó la contribución española, como consecuencia del «progresivo aumento del nivel de ingresos públicos del Estado a causa del proceso de desarrollo económico y social»35. En 1965 la CIAII fue sustituida por la Comisión Interministerial pro Bienestar Infantil y Social (CIBIS) (tabla I), dependiente del Ministerio de la Gobernación, al haberse incrementado la implicación nacional en los programas. Esta Comisión sucesora de la anterior se hacía cargo de los servicios, bienes, derechos y obligaciones de aquella36. Ese mismo año se convocó el II Curso de Diplomados EDALNU para maestros nacionales37 para profundizar en el desarrollo del Programa.


Entre las primeras funciones llevadas a cabo por los Diplomados EDALNU estuvo la evaluación del estado nutricional de la población, a través de encuestas mediante el sistema de inventarios y compras y el estudio de la talla de la población española de 4 a 14 años (Vivanco, Palacios y García, 1984, pp.34-38; García y López, 1990)38. Se analizaron 76 municipios de la Península y archipiélagos, lo que permitió obtener el patrón de crecimiento de los niños españoles y se realizó una educación alimentaria para la población general. En 1966 habían recibido algún tipo de capacitación 8.222 personas, existían 5.740 centros con comedor escolar, 404 huertos escolares, 110 granjas escuelas y 432 «clubes escolares» (Casado, 1967, p. 196; Bernabeu-Mestre, et al., 2011, p. 207; Trescastro-López y Trescastro-López, 2013).


En el año 1973 (tabla I) la CIBIS adscribió la dirección de sus programas a la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social39. Ese mismo año se disolvió el Consejo Escolar Primario constituido por las Escuelas de Educación en Alimentación y Nutrición transformándolas en unidades escolares de régimen ordinario que se debían integrar en los colegios nacionales40. En 1978 (tabla I), la CIBIS desapareció al coincidir sus funciones con las del Fondo Nacional de Asistencia Social (FNAS) al que fueron transferidos sus recursos financieros, funciones, programas, servicios, bienes, derechos y obligaciones41. Finalmente ese mismo año se aprobó el Plan de Inversiones del FNAS y el «Programa de Promoción [sic] de la Educación en Alimentación y Nutrición» (EDALNU) pasó a depender de la Dirección General de Salud Pública y Sanidad Veterinaria como entidad gestora del FNAS42.


Como se ha podido comprobar, las iniciativas relacionadas con políticas de alimentación escolar culminaron con el Programa EDALNU y su contribución a las políticas de promoción de la salud. En relación con la valoración de su impacto, hay que recordar que los hábitos alimentarios están influidos por una gran variedad de factores, por lo que atribuir las modificaciones de los mismos a un único elemento de forma independiente resulta extremadamente complejo, tal como indican los expertos en educación alimentaria (López et al., 1998, p. 97). La evaluación de este tipo de intervenciones educativas puede realizarse por diversas vías: presencia de alimentos en el mercado antes inexistentes, aumento del consumo de determinados alimentos, o también a través de indicadores como el número de acciones, cantidad de personal formado o materiales que genera una iniciativa. En este sentido, a lo largo de su desarrollo, el Programa EDALNU realizó más de 100 encuestas en todo el territorio nacional para conocer el estado nutricional de la población española y sus hábitos alimentarios, se produjeron y distribuyeron gratuitamente más de 30 millones de publicaciones: libros, folletos, manuales, diapositivas, carteles, etc., y se llevaron a cabo cursos de formación a 3.000 Diplomados y 45.000 Iniciados EDALNU aproximadamente. Durante el tiempo de desarrollo del programa su presencia en los medios de comunicación (radio, prensa y TV) fue abundante, y se difundieron mensajes educativos a la población en general para grupos vulnerables. Además, el Programa EDALNU diseñó la primera guía alimentaria española: la Rueda de los 7 Grupos de Alimentos. Igualmente, en las Escuelas Primarias se realizaron diferentes encuestas y se valoró el impacto del Programa a través de los conocimientos alcanzados por los niños, obteniéndose unos resultados de conocimientos satisfactorios en el 70-80% de los casos. Al mismo tiempo tenía lugar una mejora de la oferta de los planes de dietas de la red Nacional de Comedores Escolares (López et al., 1998, pp. 96-97).


También se analizaron los datos de tendencias de consumo de alimentos en la población y se estudiaron comparativamente estadísticas de consumo de alimentos facilitadas por el Ministerio de Agricultura desde 1962 hasta 1968, mostrando un aumento en el consumo de leche, productos lácteos, carnes, huevos, frutas y azúcares. El consumo de patatas y de pan disminuía, mientras que no se modificó el consumo de pescado, legumbres, verduras, arroz y grasa. El Programa EDALNU pudo contribuir a corregir algunas deficiencias, como ocurría con la leche o las frutas, pero no pudo evitar que se empezaran a dibujar pautas de consumo poco saludables como las que han caracterizado la transición nutricional española en las décadas finales del siglo XX (López, 1972, p. 956; Serra-Majem y Bautista-Castaño, 2007). 


Este trabajo ha permitido visualizar la progresiva implementación de las políticas de alimentación escolar a lo largo del siglo XX y la influencia e impacto que tuvo el contexto internacional, como ocurrió con los acuerdos que se firmaron durante el primer franquismo con Estados Unidos o con organismos como FAO y UNICEF.


Aunque en trabajos previos se han analizado algunas de las iniciativas que generaron las políticas de alimentación escolar, los resultados de esta investigación han permitido, en primer lugar, completar una visión de conjunto. En segundo lugar, mostrar la necesidad de profundizar en el abordaje de las actividades que llevaron a cabo organismos como el SEAN o el impacto que tuvo sobre la salud de la población escolar el complemento alimenticio.


La investigación ha mostrado el interés de conocer la experiencia histórica, reflexionar sobre ella a la hora de diseñar las actuales políticas de alimentación y nutrición, y contemplar dichos antecedentes en la elaboración del corpus legislativo y normativo que se está desarrollando en el ámbito del Estado español. A pesar de los resultados alcanzados en las décadas de 1960-1970, hubo que esperar hasta la puesta en marcha de la Estrategia NAOS en el año 2005 para recuperar políticas de nutrición capaces de implicar al gran número de organismos necesario para permitir el desarrollo de programas de nutrición aplicada, como el EDALNU. Se trataría de aprovechar los resultados y experiencias de los programas que se implementaron en el pasado, tal como ocurrió con actividades tan innovadoras en aquel momento como los huertos, las granjas o los clubes escolares que contemplaba el Programa EDALNU.